La preocupación por el consumo de las drogas es un problema que viene desde el siglo XIX, pero es hasta 1909 con el consumo del opio que se formaliza y comienza una discusión del tema en un ámbito mundial.

La formación del régimen¹ empieza en el siglo XX cuando la Comisión de Shanghái marca el inicio de un control multilateral de la elaboración, comercialización y empleo de determinadas sustancias psicoactivas, que han generado grandes problemas de salud. Aunque el resultado de esta comisión no es vinculante, surgen una serie de recomendaciones para los Estados. Sin embargo, las recomendaciones sientan una base para comenzar a homogeneizar las políticas de control de drogas a escala global.

En 1912 se firma una convención multilateral para el control de drogas la cual tiene un carácter vinculante y es vigilada más adelante con la creación de la sociedad de naciones. A partir de acá inicia la lucha contra las drogas, pero con el paso del tiempo y las diferentes convenciones los problemas del régimen se han centrado en temas que van más allá de lo moral y se ha buscado vincular a todos los estados para la lucha contra las drogas.

Sin embargo, estados como Bolivia se han opuesto totalmente a una prohibición de ciertos tipos de droga, generando así un problema que va más allá de lo cultural para los indígenas en Bolivia. El gran dilema se da son los escenarios de violencia trae el auge de las drogas en Latinoamérica generando un escenario mundial más complejo y generando que las grandes potencias impongan el régimen demostrando así su gran capacidad de poder, además de buscar que sus intereses prevalezcan. Aunque, existen posiciones que varían las cuales propenden por aplicar políticas públicas que no solo respeten la cultura, sino realmente afecten el fenómeno no solo de manera coercitiva. Frente a este contexto se desarrolla el texto. 

Del inicio del régimen a al planteamiento de las drogas psicoactivas como un problema de política pública

Para empezar con el análisis del régimen de lucha contra las drogas se debe empezar por entender el concepto de régimen el cual se define “conjunto de principios, normas, reglas y procesos de adopción de decisiones en torno a los que convergen las expectativas de los actores en un área determinada de las relaciones internacionales” (Jervis, 1982, pág. 357). En un comienzo, el régimen de lucha contra las drogas se establece con principios, normas, reglas y procedimientos comunes que son el resultado de intereses mutuos entre los Estados. Aunque se supone que los Estados al ser egoístas no deben colaborar o cooperar, ya que autores como Waltz o Morgenthau entienden que los estados no pueden llegar a espacios de colaboración dado que estos actúan con base en su interés nacional, por ello los instrumentos para combatir el fenómeno han de partir desde una política pública y no por el constreñimiento mismo del régimen.

Ahora bien, algunos estudios que abordan el tema de las drogas ilegales en cuanto a las diferentes aproximaciones e intervenciones de política pública en particular sobre de la mitigación y/o reducción del consumo. En primer lugar, es importante mostrar que el tema de estudio es relevante y esto se halla en el estudio del Observatorio de Drogas de Colombia, el cual encuentra un aumento en el consumo de drogas. Esto indica que este fenómeno no ha podido ser controlado por las políticas públicas diseñadas en la organización, lo dice expresamente de la siguiente manera “el consumo de drogas se está incrementando en el país, no solo porque las personas la consumen, sino porque el mercado es cada vez más amplio y diverso” (ODC, 2017).

Adicionalmente, Stephen Pudney (2010) estudia qué nuevas orientaciones de política pública de drogas se deben tomar en Europa, en particular sobre el cannabis. Dado que en el análisis del consumo de cannabis en los diferentes países se observan elevados niveles de consumo, de esta manera concluyendo que las políticas de prevención del consumo han fracasado. En este contexto, el autor indaga sobre los cambios que debe tener el ambiente de la política de drogas en este contexto, sobre intervenciones en los mercados, la descriminalización y otras medidas de esta política que deben contemplarse para tratar el fenómeno del consumo del cannabis en estos países. Además, las estadísticas muestran que este fenómeno se presenta principalmente en poblaciones entre los 15 y los 30 años, las edades donde se introducen y luego se reduce rápidamente el consumo (Pudney, 2010). Con esto se focaliza de mejor manera las poblaciones consumidoras de drogas.

Las políticas públicas que buscan prevenir, mitigar y/o atender el fenómeno del consumo de drogas tradicionalmente han prestado especial importancia al componente educativo. Calafat y Amangual (1999) plantean el problema radica en la educación “aluden a que la mejor manera de hacerle frente a la problemática de las drogas en los jóvenes es a través de la educación desde la perspectiva de la salud; en la cual el ser humano tendría un deber moral consigo mismo y frente a los demás, en cuanto preservar su salud” (Calafat, Amangual 1999).

De la misma manera, otros autores concuerdan que el factor de la educación para la salud “tiene como fin prevenir, identificar y controlar factores de riesgo, frente a factores de protección que se buscaría reforzar” (Ferrando y Canal, 2004). Sin embargo, en estudios más recientes en donde se analizaron las estrategias de prevención y tratamiento del uso de drogas por parte de los jóvenes universitarios en EE.UU., donde se concluye que las estrategias efectivas de prevención y tratamiento del uso de drogas por parte de estos jóvenes debe contemplar los factores de riesgo que contribuyen a que un estudiante decida consumir diferentes sustancias psicoactivas. En este sentido, se plantea que las aproximaciones netamente educativas sean poco exitosas probablemente. Por lo tanto, la autora recomienda intervenciones centradas en las motivaciones de los estudiantes universitarios que los llevan a emprender este consumo (A. Dennhardt, 2015).
Por otro lado, Bruno S. Frey nos muestra los resultados de un “experimento” para tratar el tema de los adictos a la heroína desde una perspectiva de salud pública, que nos muestra que en ambientes controlados de consumo se generan ganancias para la sociedad en cuanto a la reducción de la criminalidad y el mejoramiento de las condiciones de salud de los consumidores (Frey, 1997) nos sugiere otro componente, el de salud pública, para analizar las aproximaciones de política pública al problema del consumo de drogas en Bogotá. Es decir el fenómeno, si bien parte de un régimen que imparte ciertos procedimientos, es solo el Estado o en este caso la ciudad quien ha de tomar decisiones que mitiguen las afectaciones del fenómeno, las cuales no son estrictamente de seguridad.

Otro aspecto importante para analizar lo señala el estudio de Carmen Meneses, pues ella estudia los comportamientos que los adolescentes hombres y mujeres tienen frente al consumo de drogas, alcohol y fumar. Así, se encuentra que existen diferencias en el uso de drogas entre los hombres y las mujeres, y que las razones de consumo varían entre estos. Entonces este texto aporta una interesante mirada para entender el consumo de drogas y por lo tanto la política pública, desde una perspectiva de género, ya que, los diferentes grupos poblaciones en Bogotá pueden no tener comportamientos y apreciaciones homogéneas frente al consumo, por lo tanto el análisis de la política pública deben contemplar las diferentes estrategias diferenciales sobre la pretensión de tener mayor efectividad en la prevención, mitigación consumo y atención a los consumidores de drogas (Meneses, 2014).

Por último, Kari Lancaster estudia la gran relevancia que tiene la construcción social de las políticas públicas,  para demostrar su implementación que se fundamentan una sólida evidencia de los contextos y particularidades que aportan las diferentes comunidades sobre cómo desarrollar una política de drogas efectiva (Lancaster, 2014). Por lo tanto, este texto nos aporta una perspectiva de análisis sobre el rol de diferentes actores en la formulación, retroalimentación y desarrollo de la política de prevención y atención de drogas enriquece mucho más el análisis que se llevará a cabo en este documento.

Así pues, para desarrollar este boletín se parte de abordar una amplia variedad de aproximaciones y componentes de análisis de la política pública drogas en sus aspectos de prevención y atención, como lo muestra las diferentes perspectivas de la literatura analizada.

El fenómeno de las sustancias Psicoactivas: una perspectiva diferente a la seguridad a través del análisis del consumo

Para analizar y tener un conocimiento más amplio respecto al fenómeno del consumo de sustancias psicoactivas se hace una revisión de los informes de la ODC² en los cuales se observa que el consumo de drogas en aumento por parte los jóvenes universitarios y adolescentes quienes muestran tendencia a sustancias como la marihuana.

Para referenciar como el consumo en Colombia prevalece a diferencia de los otros países, es necesario reconocer que la incidencia de los estudios en salud e investigaciones académicas llevan al cuestionamiento de varios factores individuales y sociales que justifican como los jóvenes consumen sustancias psicoactivas, aun cuando están restringidas por la ley, en este contexto la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) saca algunas estadísticas al respecto que indica el consumo en hombres y mujeres por edades, específicamente de 18 a 24 años hay una cifra del 5.9% de consumo y así mismo el DNE hace un estudio sobre 4 países consumidores entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en el cual Colombia estima una cifra quedando en el primer lugar de 26.7% con respecto a los demás países en sustancias como marihuana, cocaína, y éxtasis, entre otras (DNE, 2008).
 
Para demostrar cómo ha sido el consumo la UNODC, que es la encargada de investigar a profundidad los índices del consumo, reporta que “de acuerdo al Tercer Estudio Epidemiológico Andino sobre Consumo de Drogas en la población universitaria de Colombia en 2016, casi el 40% de los universitarios colombianos han usado alguna droga ilícita al menos una vez en la vida. La marihuana es la sustancia más consumida por esta población, seguida por el LSD” (UNODC, 2017). Además, según el reporte de consumo de sustancias psicoactivas ha incrementado en Colombia, en especial por el auge que dichas sustancias han tenido en el mercado (UNODC, 2017). Así pues, el consumo de drogas aumenta dado la mayor oferta, la cual ha de ampliar el mercado mismo.

Cocaína - Dominio público

Estas estadísticas muestran el aumento del consumo de sustancias psicoactivas por parte de la población juvenil colombiana, también es innegable que existen consecuencias negativas asociadas al consumo drogas que generan diferentes impactos en nuestra sociedad. No obstante, las condiciones actualmente no son tan claras de porque sigue aumentando el consumo, pero se encuentran diferentes factores vinculados a la gestión de quienes ofrecen y comercian estas sustancias, la iniciación de la práctica a edades tempranas, la dimensión educativa, así como el proceso de crianza que tienen los adolescentes.

El análisis se hace a través de las acciones de salud pública prescritas por la política de prevención y reducción del consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá a partir de su formulación a finales del 2011. Esta política pública que se establece en 4 ejes. El primero, el eje de prevención del consumo, con el cual se intenta disminuir el número de personas que se inician a consumir estas sustancias; segundo, el eje de mitigación, con el cual se busca reducir los riesgos; tercero, el eje de superación, el cual busca el tratamiento ocasionado por el consumo; y cuarto, el eje que evalúa la respuesta y fortalecimiento de la capacidad institucional para atender este fenómeno.

Es importante mencionar que la política es diseñada en el 2011y nombrada: el Plan Nacional de reducción del consumo de drogas, este busca llevar una acción de trabajo entre las instituciones bajo tres aspectos: a) el consumo en sí mismo, b) la problemática activa del consumo, y c) la dependencia a partir del tratamiento y rehabilitación teniendo en cuenta la inclusión social definitiva y sostenible, a partir del desarrollo de capacidad técnica e institucional y financiera. La política está establecida en varias poblaciones de diferentes edades, el trabajo se va enfocar en la población adolescente entre los 14 y 26 años en los cuales se abarca población universitaria y colegial, la cual es bastante central en el tema del consumo de sustancias psicoactivas.

Lo que se ha planteado en todo el boletín, es la existencia de un régimen, el cual se ha enfocado en la secularización de un problema como las drogas. Sin embargo, no se ha estudiado las afectaciones que ha tenido este problema, especialmente en el aumento del consumo de jóvenes. Lo cual para el caso de Bogotá ha despertado un mayor interés por los costos humanos, económicos y sociales por parte de esta población.
Este fenómeno abarca un enfrentamiento en las normas y leyes sociales por parte de esta población lo cual genera una alerta por parte del gobierno y la misma sociedad. Así, este contexto es propicio para profundizar en el tema de drogas indagando a cerca de la manera en que el Estado interviene mediante política pública para prevenir, mitigar y atender el asunto en Bogotá.

El paso de las drogas como amenaza a la seguridad a un componente de estudio desde la política pública

Para demostrar como la seguridad a intervenido en el fenómenos de consumo de drogas, Krasner en 1982, deja atrás este axioma de que los Estados no pueden colaborar, puesto que si según la lógica del realismo el Estado es racional y actúa en términos de costo-beneficio, puede resultar beneficioso para algunos estado que tienen problemas como Colombia,  México o Afganistán (Avilés, 2012)colaborar en un régimen como el de la lucha las drogas para lograr combatir el problema común que para ellos acarrea estas sustancias psicoactivas.

Por un lado, una de las funciones que Krasner le atribuye a los regímenes es la coordinación de políticas nacionales en un universo caracterizado por la anarquía, es lo que se busca dentro del régimen de lucha contra las drogas y se cristaliza estas políticas en da “la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, enmendada por el Protocolo de 1972, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988” (Avilés, 2012), con estas tres convenciones multilaterales, además de una serie de órganos de control en las Naciones Unidas se establece una posición clara en cuanto a la formulación de una política internacional de control de drogas. Siendo esto así, son los estados quienes bajo una serie de acuerdos multilaterales logran llegar a un control pero esto con base en su beneficio.

Por otro lado, Krasner habla de que los regímenes son elementos de colaboración entre actores egoístas a largo plazo, en este sentido el régimen de lucha contra las drogas sirve como escenario de ayuda multilateral ya que, la coordinación de políticas en el régimen sirve como base para acabar con este problema a largo plazo, además sirve para asistirse recíprocamente entre los estados en la lucha de un problema común.
Así mismo, “el régimen internacional de control de drogas se ha distinguido por su carácter prohibicionista” (Avilés, 2012, pág. 6). De esta manera, ha entrado en choque con los problemas mismos que estas traen, dado que se entienden como un problema de seguridad y relegan las demás implicaciones las cuales se han tratado. Es decir, se han tomado acciones las cuales no se han enfocado en el problema, por ello en casos como el de Bogotá, el consumo aumenta en los jóvenes en detrimento de otros puntos clave para la ciudad.
En este sentido, el presente boletín se escribe con base en el enfoque institucional, fundamentalmente porque es una política pública emitida por la Secretaría de Salud, con el objetivo de intervenir una problemática observada en la sociedad sobre poblaciones bien definidas. Raúl Velázquez define una política pública como “un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener” (Velázquez. Pag.156).

Este concepto permite observar que el núcleo de origen a una política pública es la existencia de un problema, por lo tanto la delimitación del problema de drogas para nuestro estudio será clave y a la vez nuestro punto de partida.

El siguiente paso de nuestro marco teórico es comprender el proceso de estudio que se hará sobre la política pública de drogas, es decir aclarar lo que entiende por realizar un análisis de políticas públicas en la literatura reciente: “el análisis de política pública usualmente involucra recolectar e interpretar información que clarifica las causas y los efectos de los problemas públicos y las probables consecuencias de usar una u otra opción de política pública para direccionarlas” (Kraft & Furlong, 2008).

De tal manera que es esencial en primer lugar comprender el problema, consumo de drogas en nuestro estudio, que el gobierno busca intervenir. En segundo lugar, comprender la perspectiva o aproximación de política pública frente al problema, para entender la lógica de los efectos que se buscan generar, y por ende, los resultados esperados de la política pública.

Por último, Kraft & Furlong plantean algunos pasos o etapas específicas para emprender el análisis de política pública: 1. Definir y analizar el problema; 2. Analizar la política implementada; 3. Desarrollar criterios evaluativos; 4. Evaluar las alternativas; 5. Delinear las conclusiones (Kraft & Furlong, 2008). Los pasos anteriormente mencionados nos permiten desarrollar de manera satisfactoria nuestra investigación, pues estos abarcan de manera clara la complejidad de la política pública de drogas en Bogotá, pasando por su etapa de diseño, la implementación y sus resultados en función de los componentes de la política estudiada en este texto.

En la primera etapa, la definición y el análisis de un problema, se identifica la problemática a partir de entender sus características, las poblaciones afectadas, las consecuencias que genera y las razones por las cuales el Estado debe intervenir.

La segunda etapa, según Joan Subirats al analizar la política implementada se comprende el análisis de los objetivos, y todos los procesos concernientes con la política de ejecución para llevar a cabo las respectivas actividades. Estos planes de acción se definen como “El conjunto de decisiones consideradas como necesarias para la producción coordinada y puntual de las prestaciones administrativas que en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de antemano por el PPA” (Joan Subirats, 2010). A partir de esta definición se encuentran las prestaciones administrativas para finalizar los procesos políticos-administrativos que dan como resultado de la implementación de la política que se destina de manera individual para los objetivos de la política, a la vez la opinión por parte de investigadores en el proceso ejecutivo para que sea realmente buena o mala la implementación.

En la tercera etapa del desarrollo de los criterios evaluativos se establece con base a los criterios administrativos, que se producen en el entorno social comprendiendo la eficacia en la relación causa y efecto, teniendo en cuenta los efectos obtenidos y los recursos invertidos. Otro punto importante para evaluar una política pública se establece en la calidad de las prestaciones administrativas como bien lo cita Rafael Bañon y Ernesto Carrillo “En la medida en que las políticas de bienestar han ido diversificándose y ha aumentado la proporción de la población sobre la que inciden, la prioridad ya no es tanto producir cada vez más servicios para más personas como mejorar la calidad de las prestaciones existentes”. (Bañan & Carrillo, 1997)
En la cuarta etapa se encuentra la evaluación de alternativas según la CEPAL a partir del ex-ante que es la implantación de una acción gubernamental y el proceso en la acción gubernamental, examinando los objetivos y la programación de la política, y el ex- pos ver la finalidad o acción en un determinado periodo, involucrando el análisis y los resultados de impacto.

En la quinta etapa delineando las conclusiones el punto de partida de esta etapa es qué tan pertinente fue la metodología que se adoptó para la formulación de la política pública y cuáles parámetros dentro de la implementación fue cumplidos y ayudaron a evolucionar en algo la problemática tratada.

CONCLUSIONES

Finalmente, se considera que se debe aplicar una política pública enfocada en la ciudad, ya que la figura del régimen no permite observar los enfoques y las problemáticas locales en una ciudad como Bogotá. Es decir, las características mismas del régimen han de tomar el consumo de drogas como un problema macro, sin analizar el ámbito local, el cual es entendido desde la concepción misma de la política pública. De este modo, existe una disyuntiva referente a la manera en la cual se da la producción, tráfico y consumo de drogas, lo cual permite explicar porque las políticas del régimen de las drogas no cumplen la desarticulación total del problema. Entendiendo su carácter prohibicionista, es decir, el régimen mismo solo se enfoca en la producción, a través de la generación de políticas generales para los Estados.

Sin embargo, el enfoque propuesto de política pública ha de utilizar sus 4 ejes, en aras de cumplir con las metas propuestas en su formulación, comenzando desde la evaluación de las políticas públicas aplicadas localmente en este caso la ciudad de Bogotá. Es así, que se da la diferencia transversal entre la aplicación del régimen y una política pública enfocada en lo local, la cual ha de tratar desde la producción hasta las necesidades mismas del consumidor; lo anterior en aras de superar la problemática y todo lo que ella misma conlleva.

En definitiva, se plantea que la política pública parte de la formulación, la cual ha de llevar consigo el proceso mismo de la implementación. A razón de ello, es como se evalúa la política, la cual, si bien puede entenderse como la mejor manera de tratar el fenómeno del tráfico, producción y consumo de drogas. Así pues, la evaluación ha de dar los parámetros necesarios para concebir si los resultados de la política fueron óptimos en su conjunto. Lo anterior, difiere del carácter prohibicionista del régimen, el cual no evalúa resultados referente a todo el fenómeno, sino hacia la parte de la producción.

En conclusión, la implementación de una política pública requiere lograr las metas propuestas las cuales varían en diversas sociedades y en la adopción de nuevas maneras de afrontar los retos que implican cada una de las drogas. En sí, el prohibicionismo general de un régimen no ha de enfrentar el fenómeno de las drogas en su conjunto tal como se podría hacer desde una política publica.

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